倪洋军

    我国内地首部地方性行政程序规定《湖南省行政程序规定》（以下简称“规定”）于2008年4月18日正式对外公布。自去年初即开始酝酿起草的《规定》共十章一百八十条，内容涵盖行政程序的原则、行政主体、决策、执法等政府工作的方方面面，建立了管辖、协助、回避、公开等一系列行政程序制度，以“公民享有更多程序权利，政府承担更多权利义务”为立法思路。无论是涉及行政决策、执法，还是行政听证、指导、监督检查等，公众均享有参与权。

    这一旨在“治官治权”的地方性行政程序规定的对外公布，填补了中国行政程序立法的空白，意味着中国的民主政治逐步走向了成熟。笔者以为，这个被称为行政机关“作茧自缚”式的革命，将载入中国法制建设的史册，并为全国的行政程序立法和“让权力在阳光下运行”提供了很好的借鉴。

    行政程序规定强调了公开原则和公众参与原则，加强对公共权力的制约，实现了政府决策的科学性，使决策能够充分反映人民的愿望，保障政府重大决策的公众参与、行政权力运用的规范化、政务的公开化和提高政府的行政效率。以行政程序规约行政权力，是民心所向、大势所趋。在十一届全国人大一次会议期间,全国人大代表陈伟兰提出了一份关于尽快制定出台《行政程序法》的议案,希望通过对行政程序的约束,推动行政决策更加科学。她的议案一经提出,便得到了40多位代表的附议。

    十七大报告提出了加快行政管理体制改革、建设服务型政府的目标要求。而建设服务型政府，首先必须规范和约束行政机关的行政权力，以公共生活的公开、公共决策的公平、公共权力的公正，保证人民群众的参与权、选择权、监督权，实现科学发展与社会和谐。加强行政程序建设,推进政府管理创新,是加强政府自身建设的重要内容。对行政程序进行立法,是从具体“制度安排”上贯彻十七大报告要求,规范行政程序、创新政府管理、防止权力滥用,用程序保障权力在阳光下运行。

    有了行政程序规定，将会使权力运行更加规范、科学、符合民意。权大于法的现象时有民生，就是一些执法者缺乏程序意识的体现，例如在实施行政处罚的过程中，当被处罚者不服处理决定时，执法者放言“在原有基础上，再加罚×××元人民币”，便是一种典型程序意识缺乏的典型表现。其实，在接受行政处罚前给被处罚者陈述和辩解的机会，才是合法的行政程序。还有一些所谓的“个性官员”在推行新政的过程中，靠的不是行政程序，不是百姓意愿，而是“铁腕”风格和“强制”执行。也许这样的行政方式，在短期内可能会有点效果，但是脱离群众意愿、不按“规则”出牌的行政权力，是难以保证不出轨的，不民主、不依法的行政模式，也是难以真正保证一个地方长治久安、和谐发展的。只有彻底改变行政人员权责不对称的局面，让权力在法治下运行，才能真正保证“执政为民”。

    十七大报告指出：要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家；坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与……坚持社会主义政治制度的特点和优势，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障。《规定》的本质是治官、治权。有些人的潜意识中误以为许多法规都是给政府授权，让老百姓遵守，以为依法行政就是老百姓守法。其实，依法行政不仅要求老百姓守法，政府更要带头。正如温家宝总理在2007年“两会”后与中外记者见面曾说过的一样：社会主义民主归根结底是让人民当家作主，就是要创造一种条件，让人民监督和批评政府；就是要在平等、公正和自由的环境下，让每一个人都得到全面的发展；就是要实行依法治国，完善法制，建设法治国家。

    政府是建设法治国家的责任主体。行政程序规定，是行政人员责任意识、程序意识、法治意识的回归，是政府为自己制定“枷锁”，让百姓监督，实现了从管理者中心模式向公民权利中心模式的转变，标志着政府在依法行政、建设法治政府的道路上迈出了决定性的一步，也成为政府提高自身执行力和公信力的一种重要工具。