今年７月底，甘肃省兰州市１０００名城市协管员正式上岗，然而３个月后，兰州市忽然紧急叫停。使得该市探索城市管理长效机制的尝试遭受重创。

    兰州市城市管理行政执法局有关人员表示，他们将吸取教训，等时机成熟后，再稳妥地推进这项制度。

　　千名城市协管员“来去匆匆”

    今年６月份，兰州市城市管理行政执法局和兰州市创建全国文明城市工作总指挥部，联合下发了《兰州市千名城市协管员上街巡查实施方案》，提出引入城市协管员制度，总名额暂控在１０００人，其中城关区５００人，七里河区、西固区各２００人，安宁区１００人。

    兰州市城市管理行政执法局政策法规处副处长张志民说，引入这项制度，参照的是国内其它省份在城市管理方面的经验，以加快创建全国文明城市工作的步伐，建立长效管理机制，提高依法管理城市的质量和水平。

    今年７月２８日，来自兰州市城关、七里河、安宁、红古四区的１０００名城市协管员身穿红马甲，参加在兰州市中心的东方红广场举行的上街巡查启动仪式，标志着城市协管员正式参与城市管理工作。

    按照《实施方案》规定，城市协管员被赋予７项职责：对适用简易程序的行政处罚案件进行协助管理并实施处罚；制止和处理随地吐痰、便溺，乱扔果皮、纸屑、烟头等废弃物，以及从高空向下或者从建（构）筑物、车辆向外掷物、泼污水等行为；制止和处理无证经营、乱摆摊设点等违法行为；制止和处理破坏公共设施、城市树木、绿地等违法行为；督促责任单位落实“门前三包”责任制有关工作；发现和报告违法建设行为；制止其他有关违反城市管理法规的行为。

    为了确保这项制度的落实，《兰州市城市协管员上街巡查实施细则》随即出台，对城市协管员的管理、经费来源、奖惩办法、着装、职责范围作了详细规定。

    张志民说，从３个月来的实践看，协管工作情况不理想，没有达到预期效果，继续运行存在诸多困难，几经权衡，兰州市城市管理行政执法局在１０月２３日下发紧急通知，要求四区执法局从１０月３１日起正式停止城市协管员上街巡查工作，配发给城市协管员的证件及红色马甲一律收回。

　　上街巡查存在诸多“硬伤”

    分析城市协管员制度被叫停的原因，张志民说，这是一个综合性的因素，涉及经费、组织管理以及城市协管员执法资格、人员素质等多个方面。

    根据《实施方案》规定，城市协管员的工资补助由各区财政支付，但这四个区财政部门经费困难，尽管每名城市协管员工资补助标准只有２００元／月，但各区财政仍不能按时下发，影响了城市协管员工作积极性。

    更重要的是，城市协管员存在执法主体资格的困境。虽然兰州市城市管理行政执法局规定他们可对随地吐痰、便溺、在墙壁、电线杆涂写刻画、违规摆摊设点等影响市容和环境卫生的行为处以１０元或５０元的罚款，但按照有关规定，他们不能拥有行政执法的权力。 　

    记者查阅《实施细则》发现，城市协管员工资由区执法局从区财政返还的罚款中支取，奖金按照城市协管员负责区域的不同，根据其罚款金额按一定比例发放，如广场、车站、集贸市场等人员流动性大的区域，由区执法局按协管员各自上缴罚款的１５％按月发放，而其他人口流动小的区域，这一比例为３０％。

    这就是说，无论工资还是奖金，均来源于罚款，而主体资格的缺乏，让城市协管员无法实现管理部门赋予的权力。

    据有关人员介绍，１０００名城市协管员３个月内唯一一次的罚款也以失败告终。今年８月份，城市协管员已经上街巡查，但相关证件和罚款票据还没有印制出来。城关区一名城市协管员对一行人开出了１０元的罚款单，但行人要求他出示证件和票据，这名城市协管员却拿不出来，只好不了了之。

    张志民说，城市协管员制度是一个新生事物，在推行过程中操之过急，而且对城市协管员的培训工作也很仓促，有的区只培训了半天，相比之下，去年９月份兰州市城市管理行政执法局成立后，对正式工作人员的培训达１个星期。

    此外，城市协管员素质也参差不齐，许多人上街巡查缺乏信心，要么在协助执法时畏怯，要么态度粗蛮。不过，兰州市城市执法局一名工作人员说，月工资只有２００元，学历高的人谁来？

　　６０万元成本的反思

    在紧急叫停城市巡管员上街巡查工作的同时，兰州市城市管理行政执法局要求各区执法局将拖欠的工资全额补发，按照每人每月２００元的标准，在实施３个月后，政府部门为中途“夭折”的城市协管员制度付出了６０万元的成本。

    兰州大学管理学院院长、中国地方政府绩效评价中心主任包国宪认为，城市协管员可以协助执法人员了解信息、沟通情况，但被赋予罚款的权力显然违法，使这项制度失去了合法性的基础。同时，以罚款作为工资和奖金的来源，这种导向本身也不正确，会诱导城市协管员以罚款为着眼点和目标，而不是真正为了解决问题，因为市容市貌治理好了，他们的收入就没有了。

    作为兰州市城市协管员制度的设计者，张志民介绍说，政府部门也清楚城市协管员没有行政处罚权，但他们只是对适用简易程序的行政处罚案件实施处罚，并且建立在政府部门的严格监督管理之下，其处罚行为是受到严格限制和监控的。“问题的关键还不在于此，而是人们如何理解他们的工作，市民因违反规定而受到处罚时，当然可以对罚款提出质疑，但更要反思自己的行为是否合适。”

    据兰州市城市管理行政执法局一名工作人员介绍，兰州市３００多万人口，而三县五区的城市管理行政执法部门，只有１０００多名工作人员，能够上街巡查的人员更少，仅靠现有力量，无法对市容市貌有效地监管，引入城市协管员制度也属不得不为之。

    张志民说，现在看来，尽管主观愿望良好，但因有些方面考虑不周，导致这项探索城市管理长效机制的努力没能成功，比如没有经过试点，就在各区全面推开；各区财政困难，无法按时发出工资；因管理不到位和自身素质问题，城市协管员对工作性质、执法方法等理解能力差，执行任务时比较盲目，甚至逾越自身协管权限等。

    他认为，不应因暂时受挫而全盘否定这项制度，毕竟它是一项新生事物，在发展过程中肯定会出现各种问题。城市协管员制度只是暂时中止，兰州市政府已经同意，由他们在今年底和明年初就这项制度进行详细调研，之后开展试点，等条件成熟后再逐渐推开。

    包国宪说，任何一项制度的引进，都应结合自身实际，循序渐进地推进，不能希望一蹴而就。而且借鉴别人的经验、方法，都必须在法律框架内引进，这是依法行政的必备条件。公共管理和公共治理是有层次的，应明确职责，各司其职。就城市管理而言，简单增加人数并不是根本之策，应依靠社区和单位的力量，“各自扫清门前雪，雪就全部扫清了。”